La Reforma Agraria en el Gobierno del Cambio

¿Qué es la reforma agraria y cuál es su fundamento normativo? La Constitución Política de Colombia de 1991, en su artículo 64 establece la obligación del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra para el campesinado, así como la función social y ecológica de la propiedad (artículo 58 ibidem).

La Ley 200 de 1936 buscó solucionar conflictos que había con la propiedad de la tierra, en este sentido, contempló mecanismos que buscaban reconocer que la tierra era de aquel que la hacía productiva, buscó evitar las tierras improductivas exigiendo su explotación económica (artículo 6) y consagró la posibilidad de decretar la extinción del dominio cuando no se cumpliera con estos fines del artículo 1 (artículo 6), de esta manera, consolidó la función social de la propiedad, a través de la figura jurídica de la extinción del dominio sobre predios rurales, en los cuales se dejase de ejercer explotación económica.

Posteriormente, con la Ley 135 de 1961 y la Reforma Social Agraria, el legislador partió de reconocer la necesidad de garantizar a la población rural el ejercicio de los derechos de propiedad, buscando redistribuir la tierra, creando procedimientos encaminados a eliminar y prevenir la concentración de esta (artículo 1) y manteniendo la figura de extinción del derecho de dominio (artículo 2).

Por su parte, la Ley 160 de 1994 contempla mecanismos de protección de la función social y ecológica de la propiedad y reitera la obligación estatal de dotación de tierras rurales para quienes no la poseen mediante la adjudicación de baldíos (artículo 65 y siguientes ibidem), e incluye el concepto de Zonas de Reserva Campesina como una forma de reconocimiento de los territorios campesinos (artículo 80 ibidem).

Adicionalmente, es a partir de la Ley 160 de 1994 que se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural campesino, entendido como un mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación.

Hoy, con las modificaciones efectuadas por la Ley 2294 de 2023 por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en su artículo 51 plantea activar el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural que creó la Ley 160 de 1994 y lo actualiza mediante la incorporación del Acuerdo de Paz suscrito en 2016, estableciendo que el Sistema se encargará del “seguimiento de las actividades dirigidas a la materialización de la reforma agraria y la reforma rural integral, desarrollando los mandatos y salvaguardas contenidas en el Acuerdo de Paz, con el fin de mejorar la calidad de vida, garantizar los derechos territoriales y los planes de vida de los trabajadores agrarios, y las personas, comunidades campesinas, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y pueblos indígenas; y proteger y promover la producción de alimentos, sus economías propias y consolidar la paz con enfoque territorial” (artículo 2, Ley 2294 de 2023).

La Reforma Agraria debe entenderse como un proceso de lucha por la democratización de la sociedad y una transformación estructural de las condiciones de exclusión históricas en el campo colombiano, no es solo un proceso económico y productivo para redistribuir la propiedad de la tierra, sino que tiene otros componentes que dan cuenta de su carácter integral en términos sociales, culturales y políticos.

En la política sectorial 2022-2026, la Reforma Agraria, junto con la garantía de un diálogo social vinculante y con enfoque territorial, se constituyen en aportes desde el sector para la lucha contra el hambre, mediante el posicionamiento de Colombia como una potencia agroalimentaria productiva y sostenible, que desde el pleno aprovechamiento de los recursos naturales, sociales y culturales contribuyen a la consolidación de la Paz total en el país.

Dicha política sectorial reconoce que los desarrollos legislativos dados desde la Ley 200 de 1936, han resultado insuficientes al no lograrse una real implementación de la Reforma Rural y, mucho menos, su mantenimiento, requiriéndose un desarrollo y compromiso institucional en la materialización de los supuestos fundamentales plasmados a nivel legislativo.

Esta política puede resumirse a través del siguiente esquema:

¿Cuáles son los objetivos de la Reforma Agraria?
La Ley 160 de 1994 dispone en su artículo 1° que son objetivos de la Reforma Agraria:

Primero. Promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina.

Segundo. Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

Tercero. Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo.

Cuarto. Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos.

Quinto. Fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, y de las tierras incultas, ociosas o deficientemente aprovechadas, mediante programas que provean su distribución ordenada y su racional utilización.

Sexto. Acrecer el volumen global de la producción agrícola, ganadera, forestal y acuícola, en armonía con el desarrollo de los otros sectores económicos; aumentar la productividad de las explotaciones y la eficiente comercialización de los productos agropecuarios y procurar que las aguas y tierras se utilicen de la manera que mejor convenga a su ubicación y características.

Séptimo. Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento.

Octavo. Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina.

Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.

¿Cómo avanza el Gobierno del Cambio frente a la Reforma Agraria?
Actualmente, el Gobierno del Cambio avanza mediante la ejecución de estrategias que permitan la adjudicación de tierras y la formalización de los derechos de propiedad, en acatamiento a los compromisos del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final de Paz). Así mismo, se está trabajando en la inclusión de nuevos elementos que garanticen una reforma rural estructural y eficaz, mediante la construcción de una política pública que conlleve a la solución pacífica y dialógica de los conflictos sociales por tierras en el país.

En consideración a ello, se logró, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia potencia mundial de la vida”, una serie de disposiciones normativas relacionadas directamente con la Reforma Agraria, entre las cuales se encuentra el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural – SINRADR y otras en materia de acceso a tierras.

3.1. ¿Cuál es el objetivo y para qué sirve del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural – SINRADR?

El Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural - SINRADR (modificado por los artículos 51 y 52 de la Ley 2294 de 2023). Como ya se mencionó, fue creado a partir de la Ley 160 de 1994, con el objetivo de mejorar el ingreso y calidad de vida de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, así como para ser el mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución y evaluación para:

Adquirir y adjudicar tierras, así como mejorar su explotación.
Organizar a las comunidades rurales y ofrecerles servicios sociales básicos e infraestructura física. Apoyar con créditos, diversificación de cultivos, adecuación de tierras, seguridad social, tecnología, comercialización, gestión empresarial y capacitación laboral.
Sin embargo, cabe resaltar que desde 1994 no se reglamentó la organización ni el funcionamiento del SINRADR, hasta que el Gobierno del cambió decidió reactivarlo, así como actualizarlo en cuanto a integrantes, diseño institucional y enfoques de política pública.

Es por ello por lo que se propuso la modificación de los artículos 2 y 4 de la Ley 160 de 1994, buscando hacer operable el Sistema. Así mismo, desde este Ministerio se impulsó la reglamentación del SINRADR, su organización y funcionamiento, para que efectivamente sea un mecanismo obligatorio de planeación, coordinación, ejecución, evaluación y seguimiento de las actividades dirigidas a la materialización de la Reforma Agraria y la Reforma Rural Integral.

3.1.1. ¿Cuáles fueron las principales razones para reactivar el SINRADR

3.1.2. ¿Cómo está conformado el SINRADR?
Este Sistema está conformado por ocho (8) subsistemas así:

1. De adquisición, adjudicación de tierras y de procesos agrarios, coordinado por la Agencia Nacional de Tierras.
2. De delimitación, constitución y consolidación de zonas de reserva campesina, delimitación, uso y manejo de playones y sabanas comunales y de organización y capacitación campesina, coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
3. De ordenamiento territorial y solución de conflictos socioambientales para la reforma agraria, coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
4. De acceso a derechos y servicios sociales básicos, infraestructura física y adecuación de tierras, coordinado por Presidencia de la República.
5. De investigación, asistencia técnica, capacitación, transferencia de tecnología y diversificación de cultivos, coordinado por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
6. De estímulo a la economía campesina, familiar, comunitaria, de las economías propias indígenas y de las economías de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, coordinado por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
7. De crédito agropecuario y gestión de riesgos, coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
8. De delimitación, constitución y consolidación de territorios indígenas y de territorios colectivos de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, coordinado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

3.1.3. ¿Quién orienta y coordina el SINRADR?

Con el objeto de contar con una instancia de coordinación y orientación para el correcto funcionamiento y ejecución de las políticas públicas de las entidades y organismos que integran el SINRADR, se creó la Comisión Intersectorial para la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural conformado así:

Reforma Rural Integral

3.1.4. ¿Cómo participan las comunidades rurales en el SINRADR?

Es importante resaltar que el SINRADR contempla la participación de las comunidades rurales en todas las instancias y subsistemas, así:

• En la instancia nacional, a través de delegados en la Comisión intersectorial para la Reforma Agraria y Desarrollo Rural.
• En la instancia departamental, a partir de los Consejos Seccionales de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal, Comercial y Desarrollo Rural (CONSEA), establecidos en el artículo 88 de la Ley 160 de 1994.
• En la instancia municipal, por medio de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR), establecidos en el artículo 89 de la Ley 160 de 1994.
• Finalmente, a través de la figura de los Comités de Reforma Agraria de que trata el artículo 90 de la Ley 160 de 1994. Estos Comités tienen como función facilitar la realización de reuniones y espacios de concertación para las actividades que se desprendan de los programas de Reforma Agraria.

3.2. ENTREGA DE TIERRAS

3.2.1. ¿Qué mecanismos de acceso a tierras existen hoy en día para lograr la reforma agraria?

Dentro de la Reforma Agraria, se plantean mecanismos que faciliten el acceso, la adjudicación de tierras y la formalización de los derechos de propiedad, para cuyo propósito este Gobierno procuró la inclusión de nuevos elementos en el Plan Nacional de Desarrollo, que garanticen una reforma estructural y eficaz.

Estos podemos ubicarlos dentro del primer subsistema mencionado denominado “1. De adquisición, adjudicación de tierras y de procesos agrarios, coordinado por la Agencia Nacional de Tierras”.

Hoy en día se contemplan diversos mecanismos de acceso a tierras:

1. Acceso a tierra y formalización a título gratuito. Art. 4 Ley 902 de 2017 ya sea por adjudicación directa de baldíos de la nación o bienes fiscales patrimoniales (art. 25 Ley 902 de 2017) o por predios adquiridos vía compra directa (Art 31. de la Ley 160 de 1994).
2. Acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito (art. 5 Ley 902 de 2017)
3. Formalización masiva de la propiedad (art. 36 Ley 902 de 2017)
4. El subsidio integral de acceso a tierra (art. 29 Decreto Ley 902 de 2017)

3.2.2. ¿Qué ajustes normativos ha impulsado el gobierno del cambio para impulsar el acceso a tierras?

El Gobierno del Cambio avanza decididamente en la implementación de la Reforma Agraria mediante la ejecución de estrategias que permitan la adjudicación de tierras y la formalización de los derechos de propiedad, y para esto incluyó unas modificaciones en el PND, que fortalecen la implementación de una reforma estructural y eficaz.

Algunos de los ajustes normativos que se logró con el PND son:

Mecanismos y procedimiento para facilitar y dinamizar los procesos de compra de tierras (artículos 61 y 62). En la normativa vigente no se contemplaban mecanismos indispensables para la implementación de políticas públicas efectivas de desconcentración de tierras, en el marco de la Reforma Agraria. Así, se introducen mecanismos tales como el saneamiento para la compra, la compra directa de tierras al Fondo para la Rehabilitación, Inversión y Lucha contra el Crimen Organizado -FRISCO y al Fondo para la Reparación de las Víctimas, transferencia directa por parte de otras entidades públicas y núcleos territoriales para la Reforma Agraria.

Adicionalmente, el procedimiento de compra de tierras tenía un trámite muy dispendioso para materializar la compra de los predios, privilegiando metodologías directas para la identificación de los predios, marginando o anulando la implementación de métodos secundarios y el uso de nuevas tecnologías para tales propósitos. En la práctica, estas características conllevaban a que los procedimientos de compra de predios se extendieran por meses e incluso años, frustrando el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Agraria. Así las cosas, se realizó una actualización del procedimiento de compra, agrupando o suprimiendo algunas de las etapas, acortando los tiempos del trámite; incorporando y privilegiando el uso de medios tecnológicos y métodos indirectos; y buscando que los procedimientos de compra resulten agiles y expeditos.

Programa de adjudicación para mujeres rurales (artículo 341). En tanto acaece una desigualdad estructural en cuanto al acceso de las mujeres a los programas y recursos de desarrollo rural y, en general, a la tierra y medios de producción; resultaba necesaria la constitución de una acción afirmativa en beneficio de las mujeres rurales y para acelerar la equidad, consistente en la creación de un programa especial de adquisición de predios que permita la entrega directa a las mujeres rurales. Por ello, se adicionó el literal d) al artículo 31 de la Ley 160 de 1994.

Ese programa especial a favor de la mujer rural, a la fecha, está en proceso de reglamentación a través de un trabajo liderado por la Dirección de la Mujer Rural, en coordinación con la Dirección de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural y Uso Productivo del Suelo, ambas direcciones del Viceministerio de Desarrollo Rural del MADR, junto con el Equipo de Género y el Equipo de Compra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Dichas propuestas, se ven complementadas por las siguientes:

Compensación y derechos de uso sobre baldíos inadjudicables (artículo 22). El artículo 97 de la Ley 1448 de 2011 no establecía la posibilidad de la compensación cuando se trata de inmuebles baldíos inadjudicables. Así las cosas, en los casos de predios baldíos ubicados, por ejemplo, en áreas del Sistema de Parques Nacionales y Zonas de Reserva Forestal (ZRF) de que trata la Ley 2 de 1959, no procedía la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (RTDAF) ni la compensación por orden judicial; justificándose la adición del literal “e” al artículo 97 del Capítulo III del Título IV de la Ley 1448 de 2011. Esto, con el fin de establecer la posibilidad de la compensación cuando se trate de inmuebles baldíos inadjudicables, excepto cuando sea viable el otorgamiento de derechos de uso. Esta figura de los derechos de uso se plantea como una alternativa de restitución, en tanto permite el aprovechamiento de este tipo de áreas en aquellos casos en los que la víctima tenga una intención de permanencia, atendiendo a condiciones socioculturales y económicas.

Programa especial de dotación de tierras a favor de la población campesina para la producción de alimentos.

El artículo 31 de la Ley 160 de 1994 contempla la posibilidad de adquirir tierras por parte del Estado con el objeto de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública, en casos concretos, de los cuales se resalta el literal “c) Para beneficiar a los campesinos, personas o entidades respecto de las cuales el Gobierno Nacional establezca programas especiales de dotación de tierras o zonas de manejo especial o que sean de interés ecológico”.

Así las cosas, este Ministerio, atendiendo a la necesidad de establecer mecanismos de ordenamiento del territorio a partir de una función productiva, ambiental y sostenible, que permita garantizar la disponibilidad de alimentos como una de las apuestas para el goce efectivo del derecho a la alimentación, desarrollará un programa especial de dotación de tierras para beneficiar a la población campesina de las zonas que determine. Esto, con el fin de garantizar el acceso a los factores productivos necesarios, desde la seguridad jurídica de la tierra, el establecimiento de los proyectos productivos agropecuarios con vocación alimentaria, hasta la generación de ingresos y comercialización.

Así las cosas, el objeto del programa especial de dotación de tierras a favor de la población campesina para la producción de alimentos, es la compra de tierras para adjudicación a campesinos sin tierra o con tierra insuficiente para fomentar la adecuada explotación y la utilización social de las aguas y de las tierras rurales aptas para la explotación silvoagropecuaria, valiéndose de herramientas tales como:

• Núcleos territoriales.
• Valores de referencia.
• Opción privilegiada de compra.
• Utilidad pública e interés social.
• Selección de beneficiarios.
• Comités de Reforma Agraria.
• Comités de selección.
• Integralidad del programa.
• Formación y financiación de formas asociativas.

Núcleos territoriales para la Reforma Agraria

El artículo 61 de la Ley 2294 de 2023, con el objeto de dinamizar los procesos de compra de tierras por oferta voluntaria para destinarlas al fondo de tierras a cargo de la ANT, dispuso, en cabeza del MADR, la definición de núcleos territoriales para la intervención prioritaria de la Reforma Agraria.

El inciso segundo del numeral 5 del artículo 61 estableció que el MADR remitirá a la ANT la información de los núcleos territoriales priorizados, para que allí se adelanten los procesos de compra por oferta voluntaria. En el inciso tercero de la referida disposición legal se estableció que la ANT, en ejercicio de la facultad de adquirir tierras y en los casos en los que los propietarios no accedan a la venta, adelantará un análisis de la explotación económica de los predios; y, conforme lo dispone el inciso cuarto, adelantará, cuando sea el caso, los procesos especiales agrarios a los que haya lugar. El inciso quinto dispone que el IGAC priorizará la actualización catastral en las zonas definidas por el MADR.

Esta estrategia proporciona una visión integral de la política pública de desarrollo rural, garantizando un actuar coherente y efectivo, al estar enfocada en la búsqueda activa de predios para su compra en el marco de la Reforma Agraria; en la resolución de los llamados conflictos de la tierra; y en la efectiva orientación en materia productiva, garantizando la implementación de proyectos productivos ambiental y socialmente sostenibles, con el fin de satisfacer las necesidades del campesinado y de las familias rurales a través de la generación de ingresos.

Como una primera fase de definición de núcleos de intervención prioritaria, el Ministerio, con el apoyo de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), adelantó un proceso metodológico a través de métodos indirectos y herramientas de sistemas de información geográfica, priorizando la aplicación de cálculos, categorizaciones y selecciones espaciales. Posterior a la consolidación de una base de datos geográfica, se adelantaron diferentes cálculos matemáticos y se procedió con el uso de herramientas de geoprocesamiento, para finalmente generar mapas de densidad o mapas de calor.

Así mismo, se contemplan unas fases de despliegue territorial por parte de la ANT y de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y una de planeación del ordenamiento social y productivo del núcleo, teniendo como eje los siguientes criterios:

• Transformación productiva y reconstrucción territorial del tejido social y productivo en zonas priorizadas.
• Adquisición voluntaria de tierras. El vehículo de entrada es la compra directa y voluntaria, que además se complementa con otros procesos agrarios y el criterio de utilidad pública.
• Participación de asociaciones y comunidades organizadas de productores.
• Coordinación e implementación con participación sincronizada de todas las instituciones y agencias relevantes del sector.
• Los núcleos territoriales son integrados de manera transversal al Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural, impulsando su reactivación y asegurando su posterior funcionamiento.

3.3. HAMBRE CERO

3.1.1. ¿Cómo ha aportado el Ministerio para avanzar en la estrategia de Hambre Cero?

El Ministerio de Agricultura, ha avanzado en la incorporación de ajustes normativos que le permitan garantizar el derecho humano a la alimentación, a la seguridad alimentaria del campesinado, así como el reconocimiento a nuevas territorialidades campesinas, en tanto que, estas últimas son el soporte fundamental para garantizar la soberanía alimentaria mediante la producción de alimentos suficientes, sanos y nutritivos en el país.

Entre los logros alcanzados se tiene:

Reconocimiento, apoyo y fortalecimiento a las territorialidades campesinas (artículo 359). En esta disposición normativa con rango de ley, se establece que el Gobierno nacional, específicamente a través del MADR, reglamentará, con el fin de materializar, la figura de las territorialidades campesinas, entre ellas los Territorios Campesinos Agroalimentarios y los Ecosistemas Acuáticos Agroalimentarios, simplificando y agilizando los procedimientos de constitución, reconocimiento y fortalecimiento de estas territorialidades.

Consagración de las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) como determinante de ordenamiento para proteger el derecho humano a la alimentación (artículo 32). Se constituyen las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación, como uno de los determinantes de ordenamiento territorial, en especial las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA). Así las cosas, desde la perspectiva del ordenamiento territorial, los entes territoriales a través de los instrumentos de planeación tienen la responsabilidad de mantener y preparar al país para que, en el mediano y largo plazo, se materialice su potencial como despensa mundial de alimentos.

3.1.2. Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA)

Las APPA son aquellas áreas destinadas a la producción de alimentos que se constituyen en determinantes de ordenamiento territorial y norma de superior jerarquía, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, que hacen parte de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación y gozan de especial protección del Estado, ubicadas dentro de la frontera agrícola nacional y que deben mantenerse en el tiempo.

Los objetivos principales para proceder con la declaración de una APPA son:

• Promover el uso eficiente del suelo rural agropecuario.
• Mantener las condiciones de los suelos para la producción sostenible de alimentos.
• Proteger los suelos rurales para la producción de alimentos, incluidos los de mayor aptitud y los de predominancia de la economía campesina, familiar y comunitaria, entre otros, en los instrumentos de ordenamiento territorial municipal y departamental.
• Promover la disponibilidad de alimentos para la garantía del derecho humano a la alimentación en los territorios.
• Armonizar los instrumentos del ordenamiento productivo y social de la propiedad con enfoque territorial.
• Vincular a la protección las territorialidades campesinas, de conformidad con el artículo 359 de la Ley 2294 de 2023.
• Proteger los suelos de las APPA en el ordenamiento territorial.